LA
FAMILIA Y LAS POLITICAS PÚBLICAS
Lic. Santiago J. Bergadá
Introducción
Partiendo de la premisa
que la familia es la unidad central en una sociedad, y que en la medida que esa
sociedad este formada por muchas y buenas familias, se puede lograr una
comunidad mejor, promoviendo desde el estado políticas públicas adecuadas al
fin buscado
O sea, si queremos
vivir en un país mejor, debemos apuntar a tener mejores familias, que formen
mejores personas. Una vez que esto se difunde y arraiga en la sociedad, se
puede generar un círculo virtuoso alrededor de la familia.
Ahora ¿cómo se logra
eso? ¿Debe intervenir el estado? ¿de qué forma?. O ¿haciendo qué?. Trataré de
repasar lo acontecido en las últimas décadas en Argentina y mi reflexión al respecto,
concluyendo con una sugerencia o propuesta superadora.
1
– Planteo Conceptual
Al tratar este tema
vemos que hay diferentes enfoques, conceptos y definiciones de la familia. Repasemos algunas de ellas antes de
continuar.
Según la Real Academia de la Lengua Española, la
familia es "grupo de personas que
viven juntas bajo la autoridad de una de ellas. Número de criados de uno,
aunque no vivan dentro de su casa. Conjunto de ascendientes, descendientes,
colaterales y afines de un linaje."
Según la Organización
Mundial de la Salud (OMS), podemos
definir la familia como “conjunto de
personas que conviven bajo el mismo techo, organizadas en roles fijos (padre,
madre, hermanos, etc.) con vínculos consanguíneos o no, con un modo de
existencia económico y social comunes, con sentimientos afectivos que los unen
y aglutinan”.
Según la UNESCO, la familia es una de las instituciones que tienen una existencia más
dilatada en el tiempo, pero también la que está sufriendo profundos
cambios……que la familia, como grupo fundamental de la sociedad y medio natural
para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de
los niños, debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir
plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad,”
Según
el papa Francisco, la Iglesia
ofrece una concepción de la familia que es la del Libro del Génesis, "de la unidad en la diferencia entre
hombre y mujer, y de su fecundidad"[1]. … "la familia es escuela privilegiada de
generosidad, compartir, de responsabilidad, de escuela que educa a superar una
cierta mentalidad individualista que se ha abierto camino en nuestra sociedad.
En síntesis podemos
decir que la familia es la comunidad natural con bases afectivas conformada por
madre, padre e hijos que guardan un vínculo de sangre y legal. Es la
organización social más importante a la que puede pertenecer el hombre. La
autoridad, la estabilidad y la vida de relación en el seno de la familia
constituyen los fundamentos de la libertad, de la seguridad, de la fraternidad
en el seno de la sociedad. Por lo tanto, debido a que la familia es anterior a
todo reconocimiento por la autoridad pública; se impone a ella
Los cambios culturales de las últimas
décadas han influido fuertemente en el concepto tradicional de la familia. Sin
embargo, la familia es una institución natural dotada de una extraordinaria
vitalidad, con gran capacidad de reacción y defensa. No todos estos cambios han
sido perjudiciales. Podemos rescatar aspectos positivos, como ser: una mayor
conciencia de la libertad y responsabilidad personal en el seno de la familia,
una mayor comunicación entre los esposos y de los padres con sus hijos, una
mayor preocupación por la dignidad y desarrollo de la mujer, una paternidad más
responsable, y una interacción entre las familias para relacionarse y ayudarse
entre ellas.
Por otra parte no podemos negar que estos
cambios culturales también dejan su secuela negativa, como ser: un creciente
número de divorcios y de uniones no matrimoniales; el recurso fácil a la esterilización,
al aborto y la extensión de una mentalidad antinatalista, y la emergencia
silenciosa de gran número de niños de la calle fruto de la irresponsabilidad o
de la incapacidad educativa de sus padres; gran cantidad de personas
abandonadas por falta de una familia estable y solidaria.
2
–
Rol del Estado
Cabe
preguntarnos si debe el Estado opinar, tomar posición y definir políticas
públicas concernientes a la Familia.
Pareciera que si, dada la importancia y gravitación que tiene como
célula y motor en la sociedad. Si la misma es cuna de virtudes, podrá irradiar
las mismas al resto de la sociedad.
3
– Antecedentes en Argentina
El Programa de Asignaciones Familiares (PAF) es uno
de los programas sociales más antiguos. Se instauró en 1957[2] y
perseguía un objetivo de ayudar a los
trabajadores con hijos, para poder competir con los solteros. Dados los cambios
ocurridos en la sociedad, este Programa ha ido cambiando y hoy es más una
herramienta de ayuda social.
En el año 1996 se realizó una reforma, que se plasmó
en la Ley 24.714. Fue entonces cuando se crearon 2 subsistemas en la órbita del
ANSES:
a) Uno
contributivo para trabajadores en relación de dependencia, beneficiarios del
seguro de desempleo y de la Ley de Riesgo de Trabajo. Esto se financia con una
contribución del 9% sobre las remuneraciones (1,5% va al Fondo Nacional de
Empleo, y 7,5% para las Asignaciones Familiares)
b) Uno
NO contributivo, para jubilados y pensionados
En el siguiente cuadro se muestran las asignaciones
familiares que se fijaron con el cambio en noviembre de 1996, expresadas en
dólares para una mejor comprensión, dado el deterioro ocurrido en el peso,
aunque en esa fecha un dólar equivalía a un peso por la ley de convertibilidad.
En algunos beneficios figura un rango de valores, debido
a que los mismos varían según rango de ingresos y según lugar geográfico de
residencia.
Es a partir de esta reforma que comienza un proceso
distorsivo en el enfoque u objeto del Programa, encarándose cada vez mas a
paliar necesidades económicas de los empleados de menores ingresos,
discriminando a los de mayores ingresos, sin prestar mayor atención al concepto
de familia.
4
– Situación Actual- Diagnóstico
Las asignaciones familiares las administra y otorga
Anses.
Además de los dos subsistemas mencionados, el
contributivo para los empleados activos y el no contributivo para los pasivos,
hay un tercer grupo de beneficiarios que lo forman los que perciben seguro de
desempleo, y por accidentes de trabajo.
En el siguiente cuadro se sintetiza y resume la
información de las asignaciones familiares pagadas en marzo 2019, según datos
de Anses. He tomado dicho mes para incluir la ayuda escolar que se cobra una
vez al año en marzo. Para una mejor comprensión de los montos desembolsados por
Anses, los he convertido a dólares de fin de marzo 2019 ($ 44/u$s). En el
cuadro hay 4 grupos de 2 columnas cada uno. Las asignaciones otorgadas a los
Pasivos (jubilados y pensionados), las otorgadas a los que perciben seguro de
desempleo o por accidente de trabajo, la
de los Activos, y por último el consolidado Total. Para cada uno de estos
grupos hay una columna sombreada en verde que muestra el total de pesos
desembolsado convertido a dólares, y la cantidad de casos o número de
beneficiarios. Por el lado de las filas tenemos listado cada beneficio y en el
renglón debajo se muestra el monto promedio por beneficiario en dólares. El monto per cápita informado es un promedio
entre el total desembolsado por Anses y la cantidad de beneficiarios.
Cabe aclarar que todas estas asignaciones solo la
pueden recibir quienes trabajan en relación de dependencia y obtienen un sueldo
inferior a $ 53.829 por mes, o inferior a $ 107.658 computando el ingreso del
grupo familiar. (A marzo equivalía a u$s
1.223 o u$s 2.446 respectivamente). Además las mismas varían según el nivel
de ingreso del beneficiario en forma inversamente proporcional (a mayor
ingreso, menor beneficio), y según la zona geográfica donde reside.
El costo total de esta asignaciones asciende a unos u$s 3.000 millones por año Las
asignaciones familiares varían
Analicemos cada una de las asignaciones vigentes:
a)
Matrimonio:
Vemos en el cuadro anterior, que en marzo de 2019 hubo 2.190 parejas que
recibieron la asignación por matrimonio por un total equivalente a u$s 141.231,
lo que arroja un promedio de 64 dólares por haber contraído matrimonio.
Ahora resulta interesante cotejar estos datos con el
censo nacional, dado que se observa que estos subsidios lo recibe solo una
parte de la población. ¿Quiénes son los excluidos? Por una parte los de
ingresos superiores al límite establecido, por otra parte los sectores más
marginales, ya sea por ignorar la existencia, o la dificultad que enfrentan
para realizar el trámite, distancia, etc., y también los independientes
(monotributistas) quedan excluidos.
Según el censo de 2010, había 7.868.876 “parejas” en
total, de las cuales 5.027.400 eran matrimonios legales. Dada la tasa de
crecimiento vegetativo inter censos, podríamos proyectar a 2019 8,7 millones de
todo tipo de parejas, y 5,5 millones de matrimonios legales. Si la asignación
la recibieron 2.190 parejas en marzo, podemos estimar unas 26 mil parejas por
año que reciben la asignación. Si relacionamos esa cantidad de nuevas parejas
por año con la totalidad de parejas existentes, se requieren unos 331 años para
reponer la misma cantidad de parejas. Eso demuestra que no todos reciben la
asignación
y muy pocos contraen matrimonio..
Mas grave aun es la creciente tendencia a no
formalizar el matrimonio. Cada censo viene mostrando una disminución relativa
de los matrimonios legalmente constituidos. En el de 2010 solo el 64% de las
parejas tenía esa situación. Si bien es una tendencia mundial, la tasa de nupcialidad[3]
en Argentina es crítica.
Según cifras del Instituto de Política Familiar
(IPF) en un estudio recientemente publicado, la tasa de nupcialidad es del 9,5
en China, 8,5 en Rusia, 6,9 en EEUU, 4,2 en UE28 y solo del 3,97 en
Iberoamérica lo que se considera una tasa muy baja y critica. La de Argentina ha llegado al 2,7 (la
más baja de todos los países de Iberoamerica, excepto Colombia). Esto es muy
grave, y cabe preguntarse qué efecto tiene la asignación por matrimonio.
Evidentemente hay otros factores o aspectos en juego, que requieren una
atención para revertir esta tendencia.
b)
Maternidad:
Durante los 3 meses de licencia por maternidad, la Anses se hacer cargo de la
remuneración de la empleada que hace uso de esta licencia. Cuando la empelada
tiene un sueldo superior al límite establecido, debe hacer un trámite especial
para que se le reconozca su ingreso completo. Acá no hay ningún beneficio por
maternidad, sino que se sustituye el pagador del sueldo (podría seguir pagando el empleador, compensando con sus aportes).
c)
Prenatal:
Se
solicita luego de las 12 semanas de embarazo y lo percibe hasta el nacimiento
del bebe. Como fue mencionado anteriormente, hay una disparidad de valores,
según ingreso y según zona de residencia. Según la Resolución de Anses Nº
140/2019 las asignaciones a partir de junio 2019 se fijaron en $ 2.250 por mes
para la zona 1, si el beneficiario tiene ingresos menores a $ 34.877. Si sus
ingresos están entre $ 34.877 y 51.152 por mes, le corresponde una asignación
de $ 1.515 por mes. Si su ingreso está entre $ 51.152 y $ 59.057, la asignación
se reduce a $ 914, y en el tramo mayor de ingresos hasta $ 107.658, la
asignación es de $ 469. Estos montos
aumentan para los residentes en zona 2, 3 y 4 con la misma escala de ingresos.
Asi en la zona 4 (Patagonia y zonas “desfavorecidas”) la asignación mensual es
de $ 4.853 para le tramos de menos ingresos, luego $ 3.993, 3.608 y $ 1.832
para el tramo de mayor ingreso. No recibiendo asignación si el grupo familiar
tiene ingresos superiores a $ 107.658. Entonces ¿es esto una política para fomentar la familia y la maternidad? O es
una política social de redistribución de ingresos?
d)
Nacimiento:
Según
el cuadro anterior vemos que la asignación se otorgó en marzo por el nacimiento
de 6.501 bebes. Eso equivale a unos 78 mil por año, y según el último censo
proyectado, los nacimientos en Argentina se estiman entre 480 mil y 500 mil por
año. Ello demuestra que la gran mayoría no lo cobra, y que el monto fijado por
la Resolución mencionada, de $ 2.622 por nacimiento no es incentivo para tener
un hijo. En esta asignación el monto es el mismo para todas las zonas
geográficas y cualquier nivel de ingresos dentro del tope establecido.
e)
Adopción:
Es conocido lo complejo y tedioso que es adoptar chicos en Argentina. La cifra
del cuadro anterior es elocuente. Solo 23 casos cobraron la asignación. Acá la
asignación estipulada desde junio 2109 según la Resolución mencionada es de $
15.696 por adoptar un chico. (u$s 357)
f)
Ayuda
escolar: Esta asignación se otorga en marzo de cada año, a
los padres cuyos hijos cursen la escuela inicial, general básica y polimodal.
En el cuadro anterior vemos que en marzo de 2019 la asignación se pagó por 3,55
millones de alumnos, mientras que el total de la población entre 5 y 18 años,
es 3 veces más. También sorprende la elevada cantidad de beneficiarios dentro
de los pasivos, 640 mil. (jubilados jóvenes)
g)
Conyuge:
Esta
asignación la cobran solo los jubilados y pensionados, y vimos en el cuadro
numérico que son más de 900 mil.
h)
Hijo:
La
asignación mensual por hijo tiene los mismos montos que la de prenatal, con las
mismas características. En marzo pasado la cobraron por 4,6 millones de chicos,
además de 250 mil hijos discapacitados. Nuevamente llama la atención la
cantidad de pasivos que cobran el beneficio: más del 15% de los chicos, tienen
padres jubilados (jubilaciones a temprana
edad? privilegios?), y más del 50% de los discapacitados están a cargo de
jubilados o pensionados. La asignación por hijo con discapacidad es 3 veces la
de un hijo normal.
Otros
Programas vinculados con la familia:
AUH
(Asignación universal por hijo): Esta asignación surge
en octubre de 2009 por el Decreto 1602/2009, destinada a quienes no reciben
asignación por hijo, o que estén desocupados, o en la economía informal. O sea
no es universal, sino mas bien marginal o complementaria a la vigente. En marzo
de 2019 se otorgó por 2,2 millones de chicos, según el cuadro con los datos de
Anses. El monto asignado es de $ 2.652 por mes, (u$s 60) mayor al de un hijo de
alguien empleado. La duda es si esto no genera un incentivo contrario al
deseable, ya que un desempleado, o que trabaje en la economía informal, puede no querer pasar al empleo formal, por
pérdida de ingreso. Además el que recibe este subsidio no puede tener otros
ingresos. Esto traba a los beneficiarios su posible ascenso social,
condenándolos al estancamiento en la pobreza. Quiero remarcar que la pobreza no
es un concepto estático, sino dinámico. No hay pobres, sino gente en situación
temporal de pobreza. Esta asignación tiene un tope máximo de 5 hijos, y un
costo fiscal equivalente a u$s 2.400
millones por año.
Madres
con 7 o más hijos: Este beneficio se instauro por la ley
23.746 (octubre de 1989). Es para madres con 7 o más hijos, sin importar su
estado civil, ni la edad. Es una pensión vitalicia equivalente a la mínima para
trabajadores autónomos. Acá surge una aparente contradicción con el beneficio
anterior que limita el mismo a la tenencia de 5 hijos. ¿Cuál es la política del
estado? Apoyar a los que tienen menos de 5 hijos, o a las mujeres que tienen 7
o más hijos?. Este Programa estuvo
suspendido entre octubre de 2017 hasta febrero de 2019, en que la Justicia
pidió su rehabilitación. Anses quería auditar o investigar la elevada cantidad
de casos que perciben este beneficio. Por ejemplo en 2002 lo cobraban 56.450
madres, y para 2009 se había cuadriplicado esa cantidad, ya que lo cobraban
215.246 madres.
Como bien nos recuerda
el Dr. Ludovico Videla[4],
al mencionar el principio formulado por A. Lindbeck que sostiene que “una
vez abierta una ventanilla de subsidio, en lugar de reducirse la población
protegida, con el transcurso del tiempo ella aumenta geométricamente”
4
– Reflexión, sugerencias
Por todo lo expuesto parece demostrarse que los
programas de asignaciones familiares, “asignación universal por hijo” y pensión
vitalicia a las madres con 7 o más hijos, no han tenido efecto positivo en
mejorar, consolidar o en el desarrollo de mejores familias. Ello impone hacer
un profundo replanteo de dichas políticas públicas.
Las mismas se fueron distorsionando con el tiempo, y
apuntan más a paliar problemas de bajos ingresos, con un enfoque muy
individualista y no una visión de familia. Habría que distinguir planes
sociales o programas para paliar la pobreza temporal, de programas para
consolidar y mejorar la familia.
¿Qué sentido tiene dar una asignación por contraer matrimonio?. Nadie decide formalizar una familia, contraer
un compromiso serio y duradero por unos pocos pesos. Más aún, a pesar de esta
política, hemos visto la dramática caída en la tasa de nupcialidad en
Argentina, una de las más bajas del mundo. Hasta podríamos llegar a relacionar
este fenómeno con la decadencia del país, dada la vital gravitación que tienen
las familias en la conformación de una sociedad. Esa falta creciente de
compromisos duraderos, formales y serios no son gratuitos, afecta y dañan al
conjunto que lo circunda, a toda la comunidad.
También vale similar reflexión para la procreación. ¿Quién tiene un hijo por
un subsidio o asignación mensual?. Esas decisiones tan profundas pasan por otro
carril. Además en el caso argentino tiene un sesgo discriminatorio excluyendo a
los de mayores ingresos y gran parte de los independientes. Adicionalmente es importante ver este tema en
perspectiva, ya que según el mencionado informe del IPF se observa una
importante caída en la tasa de fecundidad[5] en
Iberoamérica que pasó del 4,77 al 2,04 entre 1975 y 2007, por debajo del
reemplazo generacional que se considera en el 2,1. Argentina tiene una tasa del
2,28 pero la tendencia en caída es lo que debe
preocupar y hacer algo al respecto. Simultáneamente se observa una caída en
la maternidad de mujeres casadas entre la década de 1980 y 2010 (del 69% al
46%), y un aumento en la maternidad de mujeres en pareja, separadas y solteras.
Los 2 programas adicionales a las asignaciones
familiares, tienen a mi juicio un diseño en el sentido contrario al desarrollo
de una mejor sociedad. Apunta para abajo y no hacia arriba, buscando elevar el
nivel de la sociedad. ¿Porqué digo esto?. La
AUH, está dirigida solo al padre o a la madre (no al matrimonio o familia)
más marginal de la sociedad: que este desempleado, o empleado en “negro”
(aceptando el estado esa situación ilegal). La ley dice que también es para los
que no reciben una asignación por hijo, pero eso es falso, dado que las
personas de mayores ingresos no reciben ninguna de las 2. Entonces con esta política pública qué se
logra: Que haya cada vez más hijos de gente carenciada, de parejas accidentales
y no legales, y menos hijos de los que progresan y ascienden en sus
aspiraciones. Además los que perciben
este beneficio, no pueden tener otros ingresos, condenándolos a no salir de la
pobreza, a no poder ascender y disfrutar de la movilidad social que tanto bien
y mérito propicio nuestro país hasta mediados del siglo XX. En mi opinión esto requiere un re-diseño que
revierta estas distorsiones a futuro.
Por último la ley que otorga una pensión vitalicia a
las mujeres con 7 o más hijos, en
nada fomenta la familia, ni el progreso o bienestar de la misma. Se otorga a
mujeres, cualquiera sea su estado civil, dando una señal equivoca en el sentido
que el matrimonio no tiene valor. Además está especialmente dirigida a las
mujeres de menores recursos, dando una señal para que la sociedad crezca en ese
segmento de la población, restringiéndole la posibilidad de ascenso y movilidad
social, dado que al percibir este beneficio se le impide recibir cualquier otro
ingreso, y poseer una propiedad. O sea ni siquiera pueden comprar un terreno
porque perderían la pensión. En mi
opinión habría que eliminar esta ley.
¿Entonces podemos recomendar alguna acción de
política pública referida a la familia?. Si por supuesto que se puede hacer
mucho bien y con menor presupuesto, como ser:
A
– Campaña de Comunicación / Difusión:
Generando programas para la televisión que
transmitan valores, modelos virtuosos de familia. En la familia se ejercen y
practican valores como la solidaridad hacia
el miembro que más lo necesita, la
paciencia, tolerancia, caridad, esfuerzo, compromiso, respeto, limpieza,
educación, etc….Como una imagen puede más que mil palabras, esta campaña
podría revertir la dramática caída en la tasa de nupcialidad.
B
– Cine
Financiar, auspiciar, promover películas que muestren
vidas de familias virtuosas, agradables, entretenidas, etc. Creo que una
campaña de este tipo durante muchos años puede tener un impacto positivo en la
sociedad. En EEUU durante muchos años desde Hollywood surgieron varias
películas de “cow-boys” que transmitían el valor al esfuerzo, coraje, trabajo,
autoridad y justicia, para que se arraigue y penetre en la sociedad, (contrario
a nuestro Martin Fierro que sugiere la vagancia, prebendas, etc).
C
– Campaña en difusión en escuelas, eventos culturales, con la
misma línea y temática.
D
– Revisar las asignaciones familiares
Que las mismas estén orientadas a la familia
(matrimonio legal), sin discriminación de ingresos o situación económica.
E
– Otros incentivos
Podría pensarse en otros incentivos como eximir de
impuestos a la compra de autos con más de 5 asientos para familias numerosas
(más de 3 hijos), deducción del impuesto a las ganancias más amplia o generosa
por cada hijo, para los matrimonios legalmente constituidos.
F
– Dar de baja Políticas Públicas Negativas a la Familia
A mi juicio uno de los aspectos más negativos de la
política pública hacia la familia es la adhesión a la ideología de género. Su difusión es dañina a toda la sociedad, mas
a los menos instruidos, y mucho peor la imposición de la misma en las escuelas
a niños de temprana edad, generando un drama para la próxima generación.
En la misma línea habría que derogar la posibilidad
del matrimonio homosexual. Una cosa
es la tolerancia y respeto a personas diferentes y otra muy distinta es tratar
como iguales a los desiguales. Este tema genera ruido y confusión en los
menores y la población con menor formación.
La
Política Pública debería apuntar a fortalecer y desarrollar la familia virtuosa
como célula central y neurálgica de la sociedad para que disemine progreso,
bienestar, talentos, etc.
Además de la
importancia mencionada que tiene la familia, hay que considerar el rol de los
padres hacia sus hijos, ejerciendo una paternidad
responsable, que entre otras cosas implica el cuidado y educación de sus
hijos hasta la mayoría de edad. De allí
la obligación moral de responder adecuadamente por el o los subsidios que
reciba del estado.
Para el ejercicio de
este rol responsable de los padres, adquiere importancia la preparación y
origen de la familia, así como el advenimiento de los hijos. No es lo mismo una
familia que se prepara y formaliza un compromiso matrimonial, engendrando luego
hijos que inscribe legalmente, que una pareja que le surgen hijos en forma
accidental o imprevista y mantienen una relación informal o consensuada.
[1] 12 de septiembre de 2013 en la 47ª.
Edición de la Semana Social de los Católicos Italianos en Turin.
[2] Los
Decretos-Ley 7.913-14/57 se crean 2 fondos compensadores. Uno para empleados de
comercio, luego CASFEC, y otro para trabajadores de la industria, luego CASFPI
(Ley 15.223 en 1959).
[3] Número de matrimonios cada 1000 personas
en un año.
[4] La
Economía y la Familia en Argentina – Dr. Ludovico Videla – Abril 2003
[5]
Cantidad de nacimientos por cada 1000 mujeres en edad fértil (15 a 49 años)
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